浏阳网3月23日讯（记者 贺亚玲）“法治湖南”的目标，正在浏阳得到体现。3月15日，《浏阳市人民政府关于公布第一批行政执法指导案例的决定》由市委副书记、市长梁仲正式签发。两天后，3月17日，市政府法制办副主任刘向阳拿到刚打印出来的这个决定，心里的石头终于落了地。

按照《湖南省行政执法案例指导办法》规定，每年1月之前，县级以上人民政府工作部门应当将上年度行政执法案件，按照行政处罚、行政许可等行政执法种类进行分类选择，并将选择的指导案例报送本级人民政府，报送数量每年一般不少于3件。

而浏阳，此番率先在全省推出8个指导案例，这意味着，有8项行政执法将被“框住”，执法人员若随意自由裁量，将被追责。

“我们有可能是全省第一个出台指导案例的县级市，虽然离我们最初设想的20个还有些差距，但我们宁愿要精品。”历时半年的筹备工作一直让刘向阳处于紧绷状态，他不希望半年的努力最终成为“花架子”。

8个指导案例有“浏阳特色”

为了给行政裁量权更精细的“尺子”，浏阳此番一共推出8个案例，以为此后的同类执法提供指导。那么，案例从何而来？

《湖南省行政执法案例指导办法》中明确，应当从这些行政执法案件中选择数量较大的，社会普遍关注的，容易发生执法偏差的，法律效果、政治效果和社会效果好的。基于这种要求，第一个指导案例便与浏阳特色产业“花炮”有关：2010年10月12日，市安监局执法人员在对浏阳一家烟花制造公司生产场所进行现场检查时，发现该公司存在诸多安全隐患和违章违规现象，其中有多处厂房改变用途和超药量生产。

据此，安监局执法工作人员认定其违反了《中华人民共和国安全生产法》第十六条规定，属违法违规生产行为。

而根据国家安全生产监督管理总局第15号令《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条规定：“生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款；对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款。

最终，安监局执法人员出具了执法结果：给予该企业警告，并处罚款1万元。

“这个案例具有典型的浏阳特色，这在其他地区就不太可能出现。”刘向阳解释，指导案例需要具有代表性、示范性、针对性，对于花炮主产区的浏阳来说，各方面条件都符合，“其他地方就算有一些花炮厂，但不具备普遍指导意义，因此也不可能出台相关的指导案例。”

罚款“随口定价”将受抑制

避免同案不同罚，细分罚款额度，严禁“钓鱼执法”……行政裁量权的影响力到底有多大？

“对于一起道路交通违章案件，处罚力度在100—2000元之间，可是我交过的最便宜的罚款也是200元，从来没有遇到过从轻处罚的时候。”网友“玉宇尘埃”说。而实际上，“顶格罚款”、“罚款随口定价”等一直是执法部门饱受群众争议的话题之一。

“行政裁量权弹性过大，当事人免不了讨价还价，给人一种上街买菜随口还价的感觉。这种现象不仅容易导致当事人对执法部门产生偏见，还使行政执法的严肃性受到了挑战。”省政府法制办党组书记、主任许显辉说。

许显辉认为，行政执法人员在行使裁量权时，容易受到行政干预、经济利益、情感情绪及能力素质的影响，加之自由裁量权弹性又大，容易导致“同案不同罚”、“合法不合理”、“人情案”和“态度案”等情况的发生。

于是，在这样的背景下，2010年4月17日，12章72条共计6320余字的《湖南省规范行政裁量权办法》正式实施，开始给过去“自由”的行政执法裁量处处设置“障碍”。而第一个“障碍”便是针对“钓鱼执法”。

《湖南省行政执法案例指导办法》明确规定，严禁行政机关采取利用、欺诈等不正当的方式致使其他人违法。

“不管是取证难或者是什么原因，都不能采取这样的方式来执法。”许显辉表示，交警流动执法如果是在公路上公开进行取证，是正常执法行为。“但把摄像器埋到草地上，进行偷拍偷录等方式进行取证，按照《办法》是不允许的，也是无效的。”

■案例背后

浏阳为何能率先推出指导案例？

“浏阳一定是全省率先出台行政执法指导案例的地区之一。”刘向阳肯定地说。

何以浏阳会走在前面？刘向阳解释，从长沙市要求部署工作开始，浏阳就开展了一系列的工作，先后经历了单位报送案例、市政府法制办审查、组织论证到最终发布等程序。“这不是法律，也不涉及社会利益的调整。”刘向阳说。

而实际上，根据记者的了解，政治因素是其中一个很重要的原因。《湖南省行政执法案例指导办法》中规定，县级以上人民政府可以将行政执法案例报送情况列入年度依法行政考核的内容。

当然，民众的呼声也是重要因素之一。

一家企业老板即深感依法行政对于企业发展的重要性。他讲述了一件很多企业老板都经历过的事情：相关部门执法人员随时来进行检查，稍有接待不周就会开出罚款单，企业负责人为息事宁人只好“潜规则”一下，每人送点礼品，最终将罚单消于无形。

“假如我真有违法违规的行为被检查出来了，我愿意接受处罚，但有时他们就是找碴儿一样的。”该企业老板气愤不已。

该企业老板的话可从每年纪检监察部门所播放的暗访片《差距》和《透视》中窥出一二。而从市优化效能办每年组织的“三百测评”来看，“乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费”等四乱行为最让人深恶痛绝。“每年都会接到不少有关于一些部门行政乱执法的投诉。”市优化效能办相关负责人表示。

事实上，“浏阳法治”样本的出台有着更为宏大的背景。2008年，国务院颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》。同一年，湖南省相继出台了《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》、《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省政府依法行政考核办法》和《湖南省行政执法案例指导办法》等规章。

省政府的行动，浏阳在积极参与。2010年，浏阳市政府对行政处罚裁量权基准制定工作正式开始，并于当年年底前将所有行政执法单位的裁量权基准实施标准，公布在浏阳市政府门户网站（http://www.liuyang.gov.cn）上。

与浏阳市政府行政处罚裁量权基准同步进行的，是浏阳市政府行政处罚案例指导制度的出台。刘向阳认为，指导案例和裁量权基准的出台，都是为了遏制权力膨胀，强化社会监督，将权力关进“笼子”，构架起限权、慎权、用好权的制度体系，促使政府“正确地做事”。

■指导案例

浏阳首批8个行政执法指导案例

在经过了案例选择、案例审核、案例形成、案例公布四个阶段后，最终，从50多个案例中选择出来的8个指导案例成为第一批指导案例。“案例就是起到示范作用，主要是有利于公平执法。”参与了案例申报工作的市规划局法规科科长邱俊明表示，指导案例的出台很有意义，主要是杜绝执法中的随意性和不公平，具有很强的可操作性。（指导案例详细内容请登陆浏阳网http://www.lyrb.com.cn/查询）

违法违规生产案：2010年10月12日，安监执法人员在对某公司生产场所进行现场检查时，发现存在诸多安全隐患和违章违规现象。根据相关法律规定，最终的决定结果是：给予该企业警告，并处罚款10000元。

经营不合格食品案：2010年6月28日，工商执法人员对当事人的经营场所进行食品监督检查时发现，其在店内经营超过保质期的食品。根据相关法律规定，最终决定结果是，没收过期产品，对经营者处以罚款4000元。

酒店违法收取员工财物案：2010年9月，某商务酒店以收取服装保证金的名义，向所属员工15人每人收取了人民币200元。根据相关法律的规定，最终决定结果是，退还员工财物，按每人1550元的标准处以罚款22250元。

纸厂私设暗管排污案：2010年10月，荷花街道某纸厂违反规定私设暗管进行排污。根据相关法律规定，最终的决定结果是，责令于2010年11月16日前拆除排污口，并处罚款20000元。

公司未经环评投入建设案：2010年10月26日，某公司建设项目未报批环境影响评价文件，擅自开工建设。在执法部门的补办环境影响评价审批手续下，该公司逾期未补办手续，仍继续进行建设。根据相关规定，最终决定结果是，责令停止建设，并处罚款50000元。

殴打他人案：2010年11月，周某某和付某某因屋边排水沟的问题发生纠纷，付某某持铁钝铲将周某某的左下肢、背部、头部等部位打伤。根据相关法律规定，最终决定结果是，行政拘留10日，并处罚款500元。

生产食品冒用他人厂名厂址案：2010年9月1日，质量技术执法人员进行食品安全日常监督检查时，发现一生产加工场所冒用他人公司厂名厂址生产。根据相关规定，最终的决定结果是，责令改正，没收库存芝麻饼400个，没收违法所得1000元，并处罚款4000元。

无证驾驶员从事货物运输经营案：2010年6月21日，周某某驾驶小货车从湘潭至浏阳，经询问、检查，周某某并未取得货物运输驾驶员《从业资格证》。根据相关法规，最终决定结果是，责令尽快办理驾驶员从业资格证，并处罚款800元。（整理高雨）

■新闻延伸

给行政权力“加锁”的湖南模式

据记者了解，目前各地展开的行政裁量权规范工作主要着力点是建立行政处罚裁量权的基准，这种制度的核心是对行政事务中有裁量权的内容进行细化和量化，制定裁量权基准，减少裁量空间。

比如《廊坊市规范行政处罚自由裁量权若干规定》中，核心的做法是“对行政处罚自由裁量权进行细化、量化，明确具体的行政处罚自由裁量权实施标准，作为本机关或者本系统实施行政处罚的依据”。

广东佛山、甘肃酒泉、河南鹤壁、安徽滁州等市也作出了类似的规定。颇有特色的是《〈杭州西湖风景名胜区管理条例〉行政罚款自由裁量权适用规则》中的规定，根据媒体的报道，当地执法人员表示，“养一只鸡罚118元，然后多养一只鸡多罚98元，养10只鸡罚999元，封顶。以后要严格按照公式做，不再有一个很大的区间可以自由裁量。今后，谁说情都没用。”

不过，北京大学法学院王锡锌教授却担心，此类规则在实践中可能导致裁量权的格式化甚至僵化问题。

此种背景下，湖南提出“综合控制”的模式。据湖南省政府法制办主任许显辉介绍，“‘综合控制模式’并不只是一个简单的规定，而是包括控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例五个基本制度，对行政裁量权进行全面规范。”